论公文请示事项的确立原则

一、确立职权范围原则

: y1 `* r1 G% U- Q) C1 `3 O: Q凡是下级行文机关职权范围内不能解决的问题和事项，诸如，对现行方针、政策、法令、规章、制度不甚了解，需要请求上级明确指示、解释或答疑才能办理的；下级机关需要办理的解决人、财、物等方面的问题，但本身又无权办理、无能处理、无力解决的；工作中出现了新情况、新问题，而又无章可循，有待上级明确指示才能办理的；因情况特殊难以执行现行规定，有待上级重新指示才能办理的；因意见分歧，思想无法统一，难以定夺，有待上级裁决才能办理的；下级机关职能部门就本身分管业务范围内出现的新情况、新问题所提出的解决办法和措施，却因职权所限不能自行向相关部门发布指令，必须请求上级机关审定批准后转发相关部门执行的，等等，均属于遵循公文请示职权范围原则的问题。
9 m& b1 C% a. `
+ G4 F! h: C1 d& x1 L9 U例如：

××加工厂关于执行绩效薪酬分配政策问题的请示

××省劳动厅：
- m3 G; ~) S4 i! Q3 [* g　　为全面贯彻绩效薪酬分配原则，进一步调动职工的劳动积极性，现就绩效薪酬分配政策两项具体问题请示如下：一是拟用××××年全厂超额利润的××%为全厂职工晋升工资，其中，××××年××月××日在册职工每人晋升一级，凡班(组)长和车间先进生产(工作)者再依次晋升一级，全厂技术突击组成员每人浮动一级工资；二是拟用××××年全厂超额利润的××%，一次性为全厂职工每人增发奖金，具体金额按劳动绩效（出勤率、完成额定和超额）计算。
　　以上请示，妥否，请批示。

0 ^$ Q# Y: w8 n　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××加工厂　　　　
+ V1 Z% j0 k# `' Y　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十月二日　　
5 M2 {6 [/ j/ ^8 S/ R! F
* R; a0 q4 E3 W$ m: _. }& y0 e　　这是一篇规范的例文。政策性的问题是个原则性问题。把握不准政策时，就应及时主动地向上级主管机关进行请示。例文的事项是为该厂职工“晋升工资和发放奖金”，之所以这样做，是“为全面贯彻绩效薪酬分配原则，进一步调动职工的劳动积极性”，这既符合职工的切身利益，又有利于调动职工的积极性，促进企业的长期发展。然而，企业面对全厂职工晋升工资和发放奖金这样的政策性问题，该厂不能超越权限范围自作主张进行决策，请示上级主管部门是必须的。因此，该请示提出的请示事项完全合乎职权范围原则。但下例请示却没有很好地把握这一原则：
) r% D+ U7 w" D8 f; V5 _  x  P
　　　　　　　　　　　　　　　　　　关于《教职工借阅图书规则》的请示

1 u$ n9 B' K2 K9 {5 x6 S& b9 S××大学：
: @8 B! P2 r; z, o" _
　　长期以来，我校图书馆(总馆)在教职工借阅图书方面情况混乱，很多教职工借书长期不还，个别教职工甚至根本没有办理借阅手续。其他分院也存在同样的问题。为形成良好的借阅秩序，经××分院研究讨论，特制订《教职工借阅图书规则》供全校教职工遵守。
' n8 [5 Z& m. Q( W/ B! V6 S  c以上规则如无不妥，建议批转各分院执行。

　　附件：《教职工借阅图书规则》

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××大学××分院图书馆　　
3 U& @( a& ]' p  e4 k/ v* ]  f　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  二○○九年十月十日　　
4 k+ P* c8 L8 `
+ \- y0 e7 _- _　　上述例文请示事项的确立所犯的错误是：《教职工借阅图书规则》是为规范全校教职工借阅行为的，根据权属关系，应该由学校总图书馆制定，然后呈请××大学领导班子审批。作为分院图书馆无权提出该请示。其本质问题是超越了行文单位的权限，违反了请示事项的确立职权范围原则。超越行文权限的弊端在于，它不仅扰乱了上下级的公文行文秩序，更严重的是破坏了上下级行政机关的权属管理关系，甚至给上下级之间造成误会和复杂的矛盾。
' G' r' Q: ]0 ~+ L, E* m9 N. t, n
　　二、确立充分理由原则

# q4 S  N' ]  r) z5 E　　“请示”主体中的“请示理由”与“请示事项”构成了密切的事理逻辑关系，请示事项的确立要以理由为前提，请示理由讲得合理而客观、充分而有力，请示事项的确立才有可信度和可行性。这是拟写公文“请示”的基本常识和要求，不仅有助于行文目标的实现，同时也为上级机关的批复提供了具有说服力和可信度的依据。例如某请示的主体部分：

* R- H: t+ U% z' e4 Y, }　　由于近年我校招生规模不断扩大，造成学生住宿十分困难，现在住宿生有两人挤住一个床位的情况，这严重影响了学生的正常学习生活和身心健康，也给学校管理造成很大不便。为解决这一问题，我校拟建一栋六层7800平方米的学生宿舍楼。经工程技术人员匡算，共需资金××××万元，目前，我校已自筹资金×××万元，尚缺资金×××万元。恳请××市教育局能够给予缺口资金以支持。
2 ]/ t7 B! k; m9 m, v4 o) k
　　上例请示中，学校所列理由充分，讲明了学校的现实情形和所遇困难，“招生规模不断扩大”、“ 住宿十分困难”、“两人挤住一个床位”等，同时也阐明了由此带来的隐患问题，“影响学生学习生活和身心健康”、“ 学校管理不便”，理由充分可信。在拥有充分理由的前提下，再提出了请示解决的问题，“拟建学生宿舍楼”、“尚缺资金×××万元”、“恳请××市教育局给予缺口资金以支持”等，所列“理由”与“事项”之间逻辑关系紧密，充分表明请示事项的必要性和重要性，这些都是上级批准请示事项的可靠、充分、有力的依据。该请示中提出的请示事项合乎充分理由原则。但下例请示却没有合乎这一原则：
; v% R' ^- f4 J4 O
6 C& C1 H0 d2 u6 G" Y5 f2 e　　　　　　　　　　　　　　　××物业管理公司关于解决××社区管理费用的请示

1 `& K1 m4 W5 j( C) y3 ]××区管委会：

. A* w' T, Y- M; k/ w0 [- b0 r　　××社区基础设施改造工程已全部完成，并于××××年××月××日正式通过上级机关的验收。上级机关××××年××月××日通知要求做好某社区的物业管理，我公司就该社区物业管理开办以及对改造后的社区进行有效管理，所需的必备配置物品及经费预算如下：
! ?$ n) Y0 |5 u: W2 K
! X( ?- d7 v# G" X: J* m　　……

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××物业管理公司 　　　
* S4 X7 \( Z9 v% f　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年二月十一日　　
! s7 |1 Q7 y! {; S5 q; i
　　上述例文存在的问题是：没有拿捏准确请示理由与请示事项之间的逻辑关系，而且请示事项含糊不清，违反了充分理由原则。我们通过仔细揣摩分析，该文目的是向上级申请支持购置物品的“费用”，“费用”是为了“购置物品”，以此达到上级对实施物业管理的要求。假如调整一下思路：先简略写出“基础设施改造完成并通过上级机关的验收”，然后写出“为保证对社区按时实施物业管理”，目前必须配置什么“物品”，再写存在的困难及配置不完备易产生的后果，最后顺理成章地写出请示事项，即“恳请上级机关全额拨付购置物品的费用”，理由与请示事项的逻辑关系就陈述清楚了，充分的理由也显而易见，这样才能得到上级的认同和批准。
6 L6 R2 J/ V' W& h0 z- e& S0 h
　　三、确立既定事实原则
- P! U; S* T+ J  A% w1 C. R1 u
　　确立请示事项要与上级机关以往或现行的规定和政策相衔接，以往或现行的规定和政策已经明确并已在下级机关工作中实施，则不必再请示上级机关而应由下级机关自行处理。如果已经成为既定事实的事项还有不足之处或新近发生了特殊情况，则需要作为“补充”事项向上级请示。
, M% k9 ?  Z9 k+ b: d5 v
& l. \- O, w) E" `" j　　例如：
: Q1 \& F3 w) M$ n. U. H+ k
4 ~( [+ X0 W- s9 f　　　　　　　　　　　　　　　　　关于进一步发展××市特殊教育补充意见的请示
* @! {; ]: s8 P/ O
××市人民政府：
  V$ C2 K# M+ H/ M9 w' m
　　根据××教委、中残联《残疾儿童少年义务教育“××”实施方案》（教基〔××××〕××号）和××市政府《关于印发××市残疾人事业“××”计划纲要的通知》（××府〔××××〕×××号）等文件要求，为巩固“××”期间特殊教育成果，保证××市残疾儿童少年义务教育“××”实施方案的完成，促使××市特殊教育事业进一步发展和提高，在贯彻执行市政府办公厅《转发市教委等部门关于发展××市特殊教育的若干意见的通知》（××府办〔××××〕××号）的基础上，结合××市实际，提出以下补充意见：

! k& }2 c/ f* u# K+ z　　……

5 Y# V8 m3 i2 n! D1 g　　以上请示如无不妥，请转发有关部门执行。
( A/ L! f* r4 h0 W) p
/ ]7 B3 N3 _! h　　　　　　　　　　　　　　××市教育委员会

  o0 P$ g  ?/ Y6 j- D' F: D& B　　　　　　　　　　　　　××××年××月××日　　

5 j, I/ B# G' z2 \9 f

　　这是一篇规范的请示。该请示正文首先列出《残疾儿童少年义务教育“××”实施方案》、《印发××市残疾人事业“××”计划纲要的通知》这两个已执行的文件和“巩固‘××’期间特殊教育成果”，表明“××市特殊教育”已在实施之中，特殊教育已经成为本市的既定事实。接着提出“为……，保证……，促使……，在……基础上，结合……”，在一连串的缘由句之后，确立请示事项为“提出以下补充意见”。值得注意的是，该请示不同于其他请示之处在于“补充”，表明已往实施的事项还有不完善的地方，提出“补充”的事项才有确立的必要和可能。因此，该请示提出的“补充”事项合乎既定事实原则。
3 N% L8 c3 h& T# P$ m7 N) j
$ A8 k& P% U+ [  m4 \　　下例请示则忽视了这一原则：

0 q9 r  I* E1 Y, g+ Q　　　　　　　　　关于财政拨款经费的请示

3 }, D/ u  c3 |( @- g××省政府：
8 I* X2 [; e2 U1 M8 X
! r+ B8 L/ A; ^" L　　我局是全额拨款的事业单位，编制××人，均为全部事业编制，××××年财政拨款经费×××万元。我局实有在职人数××人，离退休人数××人。按照兄弟局同类事业单位年人均财政拨款在职人员××万元、离退休人员××万元的标准，我局财政拨款数应为×××万元，现缺口××万元。特申请今年财政拨款增加到×××万元。（注：请示时间在经费预算执行时间的前期内）

　　特此请示，请批复。
3 f- j0 O3 T+ \$ [1 j
　　　　　　　　　　　　　　　　　×××局　　　
7 [2 d& {. d6 l6 B* Y5 @6 S6 v- K" Y- y
8 |2 k  X4 s+ j2 k$ a5 }　                            二○○九年五月十一日

$ _8 h' X2 i' r  T; D, Y5 p0 S
9 w  l8 f+ c, k+ |( R4 J* N
2 h* q, `" z6 _) i　　上述例文存在的问题是：请示事项没有与当年的财政经费预算安排相衔接，违反了既定事实原则。按照我国现行的各级经费的拨付政策，财政经费一般以年度为单位拨付。该局的财政经费已在“年度财政预算”中划拨并在实施过程中，既定事实无法改变，从该请示的成文日期（注：请示日期在经费预算执行时间的前期内）中看出，该局的经费执行还没有过半。因此，上级机关原则上不予以审议该机关的财政资金的申请，当然，事实的结果是上级机关未能受理此类请示公文。
: Y& g1 ]9 D5 q# N4 V
' M5 \  B8 l9 k# u7 S在贯彻科学发展观的今天，为了使行政公文“请示”在运行过程中更加科学和有效，我们在撰拟“请示”时，必须遵循请示事项确立的一些原则。这是各级行政机关行文规范的基本要求，这些原则无论是在公文撰拟理论上还是在行文实践中，均应得以充分的执行和体现，以使国家公文写作和公文处理工作更加规范化、制度化和科学化。作者：孟庆荣